浅析绩效审计与绩效评价的联系

相较于二者的共同点而言，二者的区别无疑更多。一是二者的实施主体不同。绩效评价工作的实施主体大体上可以分为财政部门和预算部门（单位）两类，而绩效审计的实施主体则主要是审计部门，具体包括审计署和地方各级审计机关。这种区别客观造成了绩效评价主体的独立性相较于绩效审计而言较弱，绩效评价报告较审计报告的真实性可能会略低。由于绩效审计的主体相对独立于被审计部门，对项目的实施情况不存在更多的直接关联，可以更为客观地反映项目管理中出现的问题。而绩效评价除财政部门组织实施开展的绩效评价之外，更多的会出现由项目实施部门自己评价自己，或项目实施部门委托第三方机构对本部门项目评价的情况。在后两种情况下所出具的报告由于加入了被评价部门的自己意志，就会不可避免的出现一定程度的失真现象。

二是二者工作开展的方式存在一定差异。绩效审计通常是对某一项具体项目或工作孤立年度进行审查，重点关注的是项目或工作在孤立年度的使用情况，而绩效评价所针对的项目或工作的年度往往要涉及连续多年，同时在数据比对时往往要同同类条件下的外地、外省甚至外国的类似项目情况进行比较，在时间和地域上均要广于绩效审计。

此外，在工作方式上，绩效审计多以到项目单位实地查阅资料为主，更多的是依靠部门自身掌握或提供的资料，而绩效评价则更多需要到项目具体实施地走访，通过现场与受益群众实地座谈、发放调查问卷等方式进行，更注重了解项目实地情况。因此绩效评价较绩效审计的工作量更大，涉及到的数据信息更多，所以开展绩效评价工作所用的时长一般会长于绩效审计，反映的问题一般也更为全面。

三是两种报告结果应用的方式存在一定差异。两种报告在结果应用形式上有很多的相同之处，如都有报送人大、向社会公开、反馈部门整改等，但是审计报告和绩效评价报告还有一些不同之处。首先，报送主体的规定不同。审计法中对于审计报告的报送主体进行了明确规定“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区

主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”，包括国务院总理、本级政府和上一级审计机关在内的各主体都是审计报告的报送主体。而绩效评价报告方面，虽在《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）明确规定了“同步报送同级人大、同步向社会主动公开”，但是对于是否应将部门提供的绩效评价报告报送政府，是部门自行报送还是由财政部门统一报送等，还未作出明确规定。

其次，对预算安排的影响不同。在《意见》中明确“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩”，将绩效评价的结果与预算资金的安排进行了紧密挂钩，这也是绩效评价工作的牵头部门之所以放在财政部门的一个重要原因之一，相较于审计部门，财政部门更便于实现评价结果与预算资金安排的有机结合。第三，后续追责问责的程序和力度不同。在审计法中明确

赋予了审计机关一定的处罚权，譬如第四十四条“审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，

并将结果书面通知审计机关；构成犯罪的，依法追究刑事责任”等等，给予了审计部门一定的处罚权力。而绩效评价则缺少相对明确的处罚规定，虽然在《意见》中也提出了“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”，但是谁来问责，如何问责，什么程序等细节问题并未作出明确规定及说明，具体执行起来存在一定的困难。

三是建立绩效评价与绩效审计相互认证机制。由于二者都是对部门实施的项目进行核查，为减少被核查部门工作压力，避免重复核查，可以考虑采取财政部门开展的绩效评价报告与审计报告相互免检，部门自行组织开展的绩效评价报告抽查进行绩效审计的方式，从而加大绩效评价和绩效审计的覆盖范围，逐步实现项目资金的全覆盖。在财政部《通知》中已明确将“审计报告及决定”作为绩效评价的参考依据，已初步实现了绩效评价环节对审计报告的认可，但审计报告对于绩效评价报告尚没有建立制度层面上的认可机制。

四是建立联合报送机制。相较于绩效评价报告的报送目前尚缺乏较为明确的规定而言，审计报告报送的主体更为明确。建议可以考虑在向政府报送审计报告的同时，附上相同项目的绩效评价报告，这样既可以更加全面地反映项目情况，便于领导后续决策参考，又可以倒逼部门注重绩效自评质量，提高绩效自评工作的真实性。

五是细化绩效评价报告处罚机制。相较于绩效审计具有明确的问责手段和问责程序而言，绩效评价报告的处罚问责机制还未真正建立，客观造成了部门对绩效评价工作和绩效评价结果的不重视。建议尽快建立对绩效评价结果的追踪问责机制，让部门对使用资金存有责任感和使命感，常怀自律心和敬畏心，以更好地推进项目管理，提高资金的使用效益。